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多目標約束與綠色金融支持生態文明發展的思考
來源:第一財經 | 作者:pmo61bf5c | 發布時間: 2018-12-20 | 780 次瀏覽 | 分享到:
    生態文明建設框架形成以來,綠色發展政策體系不斷完善,應用場景也在不斷豐富,帶動了我國綠色金融改革創新試驗區建設熱情與環保類PPP項目包等如火如荼開展。然而,有觀點認為,部分實體經濟在當前經營并不樂觀,在此背景下中央對地方政府融資規范性要求不斷提高及環保實體企業對新建項目熱情遞減,使得金融機構面對環保企業融資需求難以找到抓手。
    在分析了環保公益屬性特征、地方政府債務管理要求、防范系統性金融風險以及環保上市公司的系列融資違約行為的挑戰后,我們對多目標約束下化解綠色金融支持環保項目融資難題做了深入思考并認為,通過發行地方政府環保債、增強社會資本參與信心、適當簡化環保類PPP項目流程等具體措施,可以更好的發揮地方政府平臺公司作用、增強金融機構開展綠色金融專業化經營能力與進行差異化監管等,讓綠色金融更快更好的為生態文明建設各項工作提供有力支持與服務。

    一、綠色金融政策利好與生態文明建設多重約束
    自國家提倡生態文明建設以來,包含綠色金融改革創新試驗區建設、中央環保督查等在內的綠色金融體系構建加速推動,近年來各項工作更是均已進入落實階段。隨著地方對政府債務規范性要求和節能環保與經濟調結構方面認識的不斷提高,生態文明建設各項工作進程將進一步提速推進。
    (一)綠色金融迎來良好政策環境與業務機遇
    2016年8月31日,中國人民銀行、財政部、國家發展改革委、環境保護部、銀監會、證監會、保監會印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》,該《意見》包括:構建綠色金融體系的重要意義,大力發展綠色信貸,推動證券市場支持綠色投資,設立綠色發展基金,通過政府和社會資本合作(PPP)模式動員社會資本,發展綠色保險,完善環境權益交易市場、豐富融資工具,支持地方發展綠色金融,推動開展綠色金融國際合作,防范金融風險。
    2017年6月國務院常務會議決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆5?。▍^)選擇部分地方,建設各有側重、各具特色的綠色金融改革創新試驗區,在體制機制上探索可復制可推廣的經驗,推動經濟綠色轉型升級。此外,自2016年7月第一批中央環境保護督察工作環保督查工作啟動以來,至今已開展31省市的環保督查專項工作,其中第一批環保督查已經開始“回頭看”。從上到下的推動為綠色金融帶來良好的的政策環境與業務機遇。
    (二)生態文明建設熱點與政府融資約束
    基于頂層規劃,各地還推出更多配套措施,近 20個地方根據地方經濟和產業特點,出臺了發展綠色金融的地方政策。僅以新疆獲批的烏魯木齊、昌吉與哈密三地州為例,綠色金融創新試驗區內收集整理的綠色金融項目超過三百個,融資金額高達1000億元。而全國31個督查省市被重點督查的流域生態治理、截污治污項目預計很可能超過萬億元規模,環保市場項目品類豐富,融資需求十分旺盛。
    然而,實際工作中運用綠色金融推動環保項目落地,仍經受較大考驗:既有地方政府融資規范性要求,又有金融機構表外“非標”業務原有落地渠道受限,還有地方政府債務與防范系統性金融風險考量下,地方政府平臺公司違規舉債清理壓力,導致“環保事路”寬闊而項目融資“環保財路”變窄在一定時期內形成矛盾。
   (三)實體產業振興與企業達標排放約束
    在過去粗放型經濟 “短平快”慣性思維指導下,個別地方政府未能充分領會中央推進生態文明建設的長遠意義,僅從自身利益與短期利益出發,錯誤的認為抓企業環保與達標排放加重企業負擔,不利于招商引資,對生態文明建設理解不透徹,甚至對中央環保督查持對抗情緒,不能積極參與到環保公共服務投入與綠色金融體系構建的重要工作中來,以此推動經濟高質量可持續增長。
    實際上,生態文明建設與供給側改革一脈相承,我國資源環境已無法消納粗放型、低效率的經濟增長模式,需要緊緊圍繞客戶需求,運用科技開發與集約型發展模式推動經濟增長升級,而解決當前水環境、土壤修復、大氣治理領域存量污染與新增污染源的技術產業化運用,就是適應供給側改革非常重要的方向,也是我國向“一帶一路”沿線國家展示良好風貌的重要舉措。注重生態文明的招商活動,才是留得住、可持續發展、越來越有吸引力的高質量招商。

    二、從綠色金融視角看環保項目推進面臨的挑戰
    在當前多目標政策約束下,各類環保項目推進效率面臨較大挑戰。環保企業考慮各項政策規范帶來的風險與機會成本,選擇回避新項目;政府面對大型環保項目包沒有過去熟悉的融資途徑;金融機構在環保領域一片利好中因找不到可適用金融產品落地而茫然無措。
    (一)環保實體運營企業“難思進取”
    近年來,我們發現在污水、固廢、大氣治理等重要環保領域,一些技術開發與項目投資運營開發企業市場參與度不如以前積極,業績增長主要以并購優質存量資產或降本增效改造為方向,而投身新環保項目的積極性不高。
    環保實體運營企業“難思進取”的原因主要是:一方面,市場上收益相對合理、后期運營收款風險小的項目有限。以固廢行業為例,由于市場上不規范競爭的存在,部分項目投標者以顯著低于市場的價格中標,項目內含回報率甚至低于市場平均融資成本,導致后期項目難以開工或者尋求變更合同等一系列“后遺癥”,企業交易成本加大。另一方面,當前一些環保企業的融資可獲得性不足,面臨資金鏈緊張的窘境,有實力的環保實體運營企業此時轉而趁機低價收購一些未來預期收益較好的存量資產。
    相對而言,并購存量環保運營類資產,并沒有增加市場上的運營項目,對環境改善效果有限。只有社會各界更多的參與投建新環保項目,并實際參與運營,才能真正為環境指標進一步改善做出更大的貢獻。
    (二)政府對主導的大型環保項目包融資“求賢問能”
    以長江經濟帶共抓大保護為例,沿線11個省市積極響應,也轉發了中央相關文件或者印發了區域實施意見。在中央生態文明建設與環保督查推動下,地方政府深知落實長江沿線企業截污治污、治理水環境的重要性,項目也基本清晰,僅九江一個城市的水處理類項目包投資總規模就超過80億元。
    然而,推動效果仍然不及預期,主要原因是沒錢開工,更多的項目融資遇到困難,至少PPP模式融資的遠水解不了近渴。例如,九江市一方面要推動這些項目落地,依法合規安排財政資金支付可行性缺口補助,另一方面還要嚴防死守地方政府債務水平,確保不造成系統性金融風險。市級政府當前可采用的項目資金籌措手段極為有限,更多的地方政府遇到類似項目積極“求賢問能”,尋求解決之道。
    (三)金融機構對國家支持的環保產業融資“停杯投箸”
    金融機構作為深度參與項目融資的參與者之一,也是環保融資市場上的“生意人”,通常懷著一腔熱情與各級政府或者投資企業對接,但大多神色黯然無功而返,面對的困難往往都是相同的,比較典型的是:有高評級融資主體但身份是不符合要求的平臺公司、新設融資主體股東背景弱、項目收益不足彌補貸款本息,或者融資項目缺少增信措施等。
    即便上述條件具備,還可能出現一些意外狀況,如項目手續不全要求先放款而違反合規性要求。如果項目融資暫時不能落地,為企業補充流動性也不失為備選金融服務,而環保企業的特征是初始投資大,后期運營投入少,很可能測算不出符合要求的營運資金需求,也無法實現投放,可謂讓金融機構參與環保企業融資“停杯投箸不能食,拔劍四顧心茫然”。

    三、環保領域重大項目融資暢而不通的誘因
    從綠色金融角度來看,環保領域項目推進難的問題集中在融資難背景下政府主導意愿不足,去杠桿與防范系統性金融風險對地方政府與金融機構的雙向嚴監管,以及部分環保上市公司融資違約傾向,這些都給綠色金融做強做大帶來一定的不利影響。
    (一)環保項目的公益屬性決定了政府需要深度參與
    環保包括低碳經濟、循環經濟與環境友好型項目三大領域,無論是節能減排(如市政供熱與污水處理)、資源循環利用(如生物質發電、廚余垃圾處理)或者是礦山生態植被修復等項目,都在不同程度上體現為公共產品或者準公共產品屬性,客觀上依賴政府的專項補貼、可行性缺口補助,甚至是政府全額付費,需要政府主導并深度有效參與。如果政府相應的主導作用缺失與功能缺位,很容易導致項目推而不動,行之無效。
    (二)地方政府債務管理要求抑制了非重點項目融資
    當前地方政府債務管理提上中央重要議事日程,并作為重要工作來抓。各級政府也面臨降杠桿以及化解到期債務的巨大壓力,地方政府過去依賴的房地產行業落實“房住不炒”相關政策以后,儲備土地出讓數量與價格明顯低于預期。同時,全國范圍內推行的企業減稅增效措施,導致地方政府財政收入自求平衡壓力進一步加大,在地方政府存量債務管理壓力尚且較大的情況下,推動地方政府開展各類環保項目融資,空間的確有限。
    (三)防范系統性金融風險客觀上降低了融資業務投放效率
    防范系統性金融風險作為黨和國家近期提出的三大攻堅戰之一,具有特殊的歷史背景與重要意義,也是保證順利實現經濟結構調整升級與經濟發展方式轉型的重要保障。目前強監管形勢下,金融機構多選擇更為審慎的風險管理策略,授權審批層級也逐步上收,對融資項目審查也趨向更嚴格,這在一定程度上降低了綠色金融類業務的投放效率。
    (四)環保上市公司風險頻出加大了市場緊張氣氛
    近期,一些民營環保上市公司因參與PPP項目貪多求快等原因,對項目不可預估風險考慮不足,大量項目資金投入而項目未能按期投產,導致資金鏈緊張而股價連續受挫,最終不得不考慮轉讓股票自救,這種緊張氣氛在一定程度上給民營上市公司融資帶來較大不利影響。
    筆者推算,民營環保上市公司境況尚且如此,民營非上市公司的融資環境可能更加舉步維艱。然而,每一個公司逐步成長直至上市,其發展的每一步離不開金融機構的支持與合作,尤其是技術開發與產業化應用類企業,在這一緊張氣氛下可能失去參與生態文明建設的良好發展機遇,也不利于實體經濟多元繁榮。

    四、發揮綠色金融深度參與生態文明建設的措施
    針對上述問題,各級政府既要從發行地方政府環保專項債,簡化環保PPP項目流程并增強社會資本參與積極性,引導平臺公司轉型參與各項具體工作中來,還要讓金融機構切實參與到綠色金融專業服務中,使各方團結協作,積極推動生態文明建設成果更快更好的呈現給廣大人民群眾。
    (一)鼓勵商業銀行積極參與地方政府發行環保專項債
    環保項目推動,離不開各級政府的深度參與和分類引導,例如,有現金流的項目交給市場解決;公益性與準公益性的項目,在市場解決機制或者地方政府債務約束條件下暫不具備實施條件時,選擇發行地方政府專項債券不失為當前一個重要的現實選擇:一方面地方政府專項債券既可以發行自求平衡的項目收益債,可包含項目收益不足以短時期覆蓋融資本息的項目;另一方面,還可通過發行一般政府專項債來為純公益性項目融資,統一納入一般財政預算安排還款資金,可為諸如重大流域治理、環保督查等分類解決融資急迫且數額較大的項目包融資。
    (二)著力提高社會資本參與環保項目的規范性與積極性
    環保領域的項目,緊靠國家與政府投入,難以在短時期內達到較理想效果,必須充分調動社會各界參與的積極性,而其公益屬性,又決定了很難獲得常規的市場回報,這就需要為這類項目設計合適的商業可持續性計劃,無論社會資本的投資回報來自項目自身運營部分的收益,或者是項目自帶的補償性資源開發,亦或是政府補貼或者購買服務收入,并將這種機制固化下來,按服務績效考核,持續增強各界對參與各方契約精神與支付能力的信心,不斷提高社會資本參與的規范性與積極性。
    (三)適當簡化環保PPP項目業務流程
    PPP模式作為吸引社會資本參與環保投資、建設與運營的“陽光”模式,若環保項目自身經營活動現金流不足以覆蓋融資本息,就必然需要政府參與支付可行性缺口補助或者政府按績效付費,社會資本僅通過PPP模式可以依法合規獲得政府支付的“現金流”回報。但是,PPP模式作為一種重要的政府與社會資本合作模式,其五大階段、十九個步驟(簡稱“5-19”)程序繁多,從發起至簽訂項目合同后獲得融資的平均時效約為1.5-2年,這顯然與生態文明建設的各項緊迫要求明顯不符。
    例如,中央環保督查要求地方政府自中央環保督察組反饋督查意見后一個月內上報整改方案,半年內整改見成效,一年左右適時開展“回頭看”。如果“回頭看”稍早一些,而項目按照PPP模式發起至簽約可能都來不及,其實這離融資報審與放款開工還有較長的時間,PPP模式“5-19”分步走要求需要考慮適應實際需要進行優化,比如針對環保類項目適度差異化的流程簡化,以更加高效支持綠色金融改革創新試驗區建設與環保督查,以及長江經濟帶大保護等各項工作順利開展。
    (四)引導平臺公司按市場化商業運作模式參與環保運作
    政府平臺公司在關鍵歷史時期為經濟建設與基礎設施建設做出了重要貢獻,目前主要任務是繼續完成存量未完工項目,以及管理部分項目的運營維護。自2015年中央各項政策要求平臺公司與地方政府脫鉤以來,地方平臺公司真正實現轉型參與市場運作的不多,而這些環保領域的平臺公司其實聚集了一批專業型人才,運用政府各項政策與業務資源,更強的能力與更大的空間做好環保專業工作。
    地方政府可考慮引導平臺公司通過自主維護存量運營資產、向平臺公司注入資本金支持其收購管理標的(即實際運營企業)等手段來進一步增強專業能力,支持平臺公司獲得運營型資產后可開展對外融資,使之不斷提高市場地位,增強自我造血能力,減輕地方政府未來與之相關的管理壓力。
    (五)規范綠色貸款標準并落實激勵機制
    銀監會《綠色信貸指引》有評價指標和標準,可能會影響商業銀行KPI自評價分數和綠色銀行評價成績,但無經濟上的獎懲。同時,綠色貸款作為外歸認可的綠色范疇,與監管機構考核(MPA)直接相關,卻是再貸款、再貼現、風險資產占用、資本占用、定向降準等監管政策執行的基礎,是體現綠色金融內在價值與對貢獻的重要陣地,需提升商業銀行走綠色貸款規范發展的動力。
    (六)鼓勵金融機構專業化發展與差異化監管考核
    環保項目的融資大多符合綠色金融的相關標準,然而環保項目的公益屬性與一定程度依賴財政支付的特性,決定了各級政府必將項目收益率限制在較低水平,通過低利率融資。如此支持金融機構走綠色金融專業化發展道路并給予差異化政策引導扶持,才能進一步提升金融機構合作意愿。
    未來可考慮按照不同金融細分業態梳理一批國內綠色金融領域領先的金融機構,通過評級樹立細分行業標桿,進一步鼓勵支持金融機構走綠色金融專業化發展道路;其次是給予差異化監管與業務資源支持,讓金融機構切實感受到從事綠色金融可以實現經濟效益與環境社會效益的統一??尚械闹С终甙ǎ貉芯壳蟹志G色企業票據轉貼現專項額度,進一步擴大綠色金融債券境內外發行規模募集綠色信貸資金來源,以及從考核角度基于資產質量評估結果適當降低綠色貸款風險資產計算權重等。

















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